Le carnet de circulation, supprimé en 2017 : l'histoire du document que des Français devaient faire tamponner

Imaginez devoir vous présenter tous les trois mois dans un commissariat ou une gendarmerie, non pas parce que vous êtes soupçonné de quoi que ce soit, mais simplement à cause de votre mode d'habitat. C'était la réalité, en France, de milliers de personnes détentrices d'un « carnet de circulation », l'un des titres créés par la loi du 3 janvier 1969. Ce régime, unique en son genre pour des citoyens français, a été démantelé en deux temps : une censure partielle du Conseil constitutionnel en 2012, puis une abrogation complète par la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017.

Cet article retrace l'histoire de ces documents, ce qu'ils disaient du statut juridique de leurs titulaires, et ce qui les a remplacés. Précision utile : il s'agit d'un article d'information, qui ne remplace pas un conseil juridique personnalisé.

1912 : le carnet anthropométrique, l'ancêtre du dispositif

Pour comprendre la loi de 1969, il faut remonter à celle du 16 juillet 1912, relative à « l'exercice des professions ambulantes et à la réglementation de la circulation des nomades ». Ce texte imposait aux personnes qualifiées de « nomades » un carnet anthropométrique d'identité : un document comportant photographies, empreintes digitales et mensurations, à faire viser à chaque arrivée et à chaque départ d'une commune.

Ce carnet, pensé à l'époque comme un outil de surveillance d'une population itinérante, a été utilisé pendant plus d'un demi-siècle. Il a aussi servi de support administratif, pendant la Seconde Guerre mondiale, à l'assignation à résidence puis à l'internement de milliers de « nomades » dans des camps en France, une page sombre que la République a officiellement reconnue en 2016 par la voix du président François Hollande, lors d'une cérémonie au camp de Montreuil-Bellay.

1969 : trois titres de circulation pour des citoyens français

La loi n° 69-3 du 3 janvier 1969, relative « à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe », abroge la loi de 1912 et son carnet anthropométrique. Le progrès est réel, mais le principe d'un document spécifique demeure. Toute personne de plus de 16 ans logeant de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout autre abri mobile depuis plus de six mois devait détenir un titre de circulation, décliné en trois catégories selon la situation professionnelle et les ressources :

• Le livret spécial de circulation, pour les personnes exerçant une activité ambulante (commerçants, forains, artisans itinérants).
• Le livret de circulation, pour les personnes sans domicile fixe justifiant de ressources régulières, à faire viser périodiquement par l'autorité administrative.
• Le carnet de circulation, pour les personnes ne justifiant pas de ressources régulières : c'était le titre le plus contraignant, à faire viser tous les trois mois par la police ou la gendarmerie.

Circuler sans avoir demandé de carnet de circulation exposait à une peine pouvant aller jusqu'à un an d'emprisonnement. Autrement dit, le niveau de ressources déterminait le degré de contrôle : moins on était aisé, plus le tamponnage était fréquent et plus la sanction était lourde.

Commune de rattachement, quota de 3 %, vote sous conditions

La loi de 1969 ne se limitait pas aux titres de circulation. Elle obligeait aussi chaque titulaire à choisir une commune de rattachement, qui tenait lieu de domicile pour l'état civil, le service national, les obligations fiscales ou l'aide sociale. Ce rattachement était encadré par un plafond : les personnes rattachées ne pouvaient pas dépasser 3 % de la population municipale, ce qui permettait à l'administration de refuser un rattachement dans une commune « pleine ».

Surtout, l'inscription sur les listes électorales n'était possible qu'après trois ans de rattachement ininterrompu à la même commune, alors que le droit commun exige seulement six mois de résidence. Un citoyen français vivant en caravane devait donc attendre six fois plus longtemps qu'un autre pour voter. C'est ce faisceau de règles dérogatoires, titres, visas, quotas, délais, qui faisait dire aux associations, à la Halde puis au Défenseur des droits, que la loi de 1969 organisait une différence de traitement entre citoyens fondée sur le mode d'habitat.

Le carnet de circulation ne disait rien de ce que la personne avait fait. Il disait seulement comment elle habitait. C'est précisément ce qui le rendait incompatible avec le principe d'égalité.

2012 : le Conseil constitutionnel censure le carnet

Le tournant intervient par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), transmise par le Conseil d'État. Dans sa décision n° 2012-279 QPC du 5 octobre 2012, le Conseil constitutionnel examine les articles 2 à 11 de la loi de 1969 et rend une décision en demi-teinte, mais historique sur deux points.

D'un côté, il censure le carnet de circulation : imposer aux seules personnes sans ressources régulières un titre spécifique, visé tous les trois mois sous peine d'emprisonnement, porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir. Il censure également la condition de trois ans de rattachement pour l'inscription électorale, contraire au principe d'égalité devant le suffrage. De l'autre côté, il juge conformes à la Constitution le livret de circulation et le mécanisme de la commune de rattachement, qui survivent donc à la décision.

Concrètement, à partir d'octobre 2012, le carnet disparaît et les titulaires de titres de circulation peuvent s'inscrire sur les listes électorales dans les mêmes conditions de délai que les autres électeurs. Mais le livret de circulation, lui, reste obligatoire : l'égalité complète n'est pas encore acquise.

2017 : la loi Égalité et citoyenneté referme le chapitre

C'est l'article 195 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017, relative à l'égalité et à la citoyenneté, qui abroge définitivement ce qui restait de la loi du 3 janvier 1969. Publiée au Journal officiel le 28 janvier 2017, la loi a pris effet sur ce point le 29 janvier 2017 : depuis cette date, plus aucun titre de circulation, livret compris, ne peut être exigé, et la commune de rattachement disparaît en tant que régime spécifique.

Le législateur a prévu une transition pragmatique : les livrets délivrés avant le 29 janvier 2017 restent acceptés comme justificatifs, par exemple pour l'immatriculation au registre du commerce ou l'exercice d'une activité ambulante. Un décret du 2 novembre 2017 a ensuite organisé les modalités pratiques de la disparition de ces documents et le basculement vers le droit commun de la domiciliation. Près de cinq ans après la censure partielle de 2012, et plus d'un siècle après la loi de 1912, la France cessait de délivrer des documents d'identité de circulation à une partie de ses citoyens.

Ce que ce régime disait du statut de ces citoyens

Au-delà de la technique juridique, l'histoire des titres de circulation raconte quelque chose de plus profond. Les personnes concernées étaient, dans leur immense majorité, des Français de longue date : Manouches, Gitans, Yéniches, Voyageurs, présents sur le territoire depuis des générations. La catégorie administrative « gens du voyage », créée précisément par les textes d'application de la loi de 1969, ne désigne d'ailleurs pas une origine mais un mode de vie : celui des personnes dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles.

Or ce mode de vie emportait, à lui seul, un statut administratif dérogatoire : documents spécifiques, contrôles périodiques, droit de vote conditionné. La Commission nationale consultative des droits de l'homme, le Défenseur des droits et plusieurs instances européennes avaient, au fil des années, recommandé la suppression de ce régime, y voyant une discrimination fondée sur l'habitat. La réforme de 2017 a aligné le droit sur ce constat : être Français en caravane, c'est être Français tout court.

Et aujourd'hui ? La domiciliation de droit commun

La question pratique demeurait : comment recevoir son courrier, s'inscrire à l'école, ouvrir des droits sociaux ou voter quand on n'a pas d'adresse fixe ? Depuis 2017, la réponse est la même que pour toute personne sans domicile stable : l'élection de domicile, prévue par l'article L. 264-1 du code de l'action sociale et des familles. Concrètement, on se domicilie auprès du centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) d'une commune avec laquelle on a un lien, ou auprès d'un organisme agréé par le préfet, souvent une association.

L'organisme délivre une attestation de domiciliation, qui sert d'adresse pour la carte d'identité, la carte grise, les impôts, les prestations sociales ou l'inscription électorale. Ce n'est pas un dispositif réservé aux gens du voyage : il bénéficie aussi aux personnes sans abri, aux bateliers ou à certains travailleurs mobiles. C'est précisément le sens de la réforme : remplacer un statut d'exception par un outil de droit commun. Pour les démarches individuelles, les CCAS, les associations spécialisées et les points d'accès au droit restent les meilleurs interlocuteurs, et rien ne remplace, en cas de litige, l'avis d'un professionnel du droit.

Cinquante-huit ans séparent la loi de 1912 de celle de 1969, et quarante-huit ans la loi de 1969 de son abrogation. À l'échelle d'une vie, cela signifie que des personnes aujourd'hui retraitées ont connu, enfants, le carnet tamponné de leurs parents, puis leur propre livret, avant de devenir, en 2017 seulement, des citoyens administrativement ordinaires. C'est une histoire récente, et c'est sans doute la meilleure raison de la connaître.

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