C'est un sujet qui revient chaque été dans l'actualité locale, souvent sous l'angle du conflit : des caravanes s'installent sur un terrain de sport ou une zone d'activité, la mairie proteste, les familles répondent qu'elles n'ont nulle part où aller. Derrière ces situations, il y a un texte précis, la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite loi Besson II. Un texte clair dans son principe, mais dont l'application reste très incomplète, comme le documentent la Cour des comptes et le Défenseur des droits.
Cet article s'adresse autant aux lecteurs directement concernés qu'aux curieux qui veulent comprendre ce que la loi prévoit réellement, au-delà des polémiques. Les faits, les textes, les chiffres officiels : rien de plus, rien de moins.
À retenir
- La loi du 5 juillet 2000 impose à chaque département un schéma d'accueil et oblige les communes de plus de 5 000 habitants (aujourd'hui via leurs intercommunalités) à y participer.
- Selon la Cour des comptes, environ 70 % des places prévues en aires permanentes étaient réalisées fin 2015, et à peine la moitié des aires de grand passage.
- Une collectivité qui ne respecte pas ses obligations perd l'accès à la procédure d'évacuation accélérée en cas de stationnement illicite.
Ce que dit exactement la loi Besson du 5 juillet 2000
Le texte part d'un double constat. D'un côté, une partie des gens du voyage, citoyens français dans leur immense majorité, vit en résidence mobile et a besoin de lieux d'étape légaux, équipés en eau, en électricité et en sanitaires. De l'autre, les élus locaux veulent pouvoir s'opposer aux installations en dehors de tout cadre. La loi organise donc un échange d'obligations : les collectivités créent des lieux d'accueil, et en contrepartie elles obtiennent des moyens juridiques renforcés contre les stationnements illicites.
Concrètement, chaque département doit adopter un schéma départemental d'accueil des gens du voyage, élaboré conjointement par le préfet et le président du conseil départemental, puis révisé en principe tous les six ans. Ce document évalue les besoins et fixe, commune par commune, les équipements à créer : combien de places, où, avec quelles prescriptions. Les communes de plus de 5 000 habitants y sont obligatoirement inscrites, précise l'article 1er de la loi.
Qui doit faire quoi, et dans quels délais
Une fois le schéma publié, les communes et intercommunalités concernées disposent en principe d'un délai de deux ans pour réaliser les équipements prévus. Depuis la loi NOTRe de 2015, la compétence « aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil » est transférée aux intercommunalités : ce sont donc le plus souvent les communautés de communes ou d'agglomération qui portent les projets, ce qui n'efface pas l'inscription des communes au schéma. Une commune peut aussi remplir son obligation en contribuant financièrement à un équipement situé sur le territoire d'une commune voisine.
L'État n'est pas absent du dispositif : il a longtemps subventionné une part importante de l'investissement et verse toujours une aide au fonctionnement, l'aide au logement temporaire dite ALT2, calculée notamment en fonction de l'occupation effective des places. Le cadre général est détaillé sur le site officiel collectivites-locales.gouv.fr.
Trois types d'équipements, trois fonctions différentes
On confond souvent tout sous le mot « aire ». La loi, complétée par la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017, distingue pourtant trois objets bien différents :
- Les aires permanentes d'accueil : des terrains aménagés avec sanitaires, eau et électricité, pour des séjours allant de quelques jours à plusieurs mois, moyennant une redevance.
- Les aires de grand passage : de grands terrains destinés aux rassemblements estivaux de dizaines, parfois plus d'une centaine de caravanes. Un décret du 5 mars 2019 fixe leurs normes : au moins 4 hectares en principe, accès routier adapté, eau potable, alimentation électrique sécurisée.
- Les terrains familiaux locatifs : intégrés aux obligations des schémas par la loi de 2017, ils permettent à des familles qui s'ancrent dans un territoire d'habiter durablement en caravane sur un terrain dédié, sans renoncer à leur mode de vie.
Les chiffres officiels : une application toujours incomplète
Les bilans se suivent et se ressemblent. Dans son rapport public d'octobre 2012, la Cour des comptes calculait que, fin 2010, seulement 52 % des quelque 41 500 places prévues en aires d'accueil avaient été réalisées, et moins de 30 % des aires de grand passage. Dans son rapport de suivi publié en février 2017, la juridiction financière notait des progrès « lents et inégaux » : environ 26 900 places disponibles fin 2015, soit à peu près 70 % de l'objectif, et un taux de réalisation des aires de grand passage d'environ 49 %. Seuls 17 départements avaient alors intégralement rempli leurs obligations.
Les écarts territoriaux sont considérables : la Cour relevait plus de 3 000 places manquantes en Île-de-France et plus de 1 700 en Provence-Alpes-Côte d'Azur. En 2021, la Défenseure des droits constatait à son tour, dans un rapport consacré aux gens du voyage, que les objectifs quantitatifs et qualitatifs de la loi de 2000 n'étaient toujours pas atteints, et que certaines aires existantes posaient des problèmes de localisation ou d'entretien : éloignement des services publics, proximité de zones industrielles, équipements dégradés.
Vingt-cinq ans après la loi Besson, la question n'est plus d'écrire la règle : c'est de la faire exister sur le terrain, commune par commune.
Pourquoi tant de collectivités restent hors des clous
Les explications varient selon les acteurs, et il est honnête de les présenter toutes. Côté élus, on invoque le coût d'aménagement et de gestion, la rareté du foncier disponible, la complexité des normes et, parfois, l'opposition d'une partie des riverains aux projets d'implantation. Certains maires soulignent aussi que des aires existantes sont occupées en quasi-permanence par des familles en voie de sédentarisation, ce qui les détourne de leur vocation de passage, un point également relevé par la Cour des comptes.
Côté associations de voyageurs, comme la FNASAT ou l'ANGVC, on rappelle que le manque de places légales place les familles devant une alternative impossible : renoncer à circuler ou stationner en dehors des aires, faute d'alternative. Elles pointent aussi la qualité inégale des équipements existants. Côté habitants riverains, enfin, les inquiétudes portent le plus souvent sur les implantations non prévues et leurs nuisances ponctuelles, précisément celles que la création d'aires en nombre suffisant vise à éviter. Chacun de ces points de vue éclaire une partie du problème : le retard des uns nourrit les difficultés des autres.
Ce que le non-respect de la loi change concrètement
La loi de 2000 repose sur un donnant-donnant, et il fonctionne dans les deux sens. Une commune ou une intercommunalité en règle avec ses obligations peut interdire le stationnement des résidences mobiles en dehors des aires et demander au préfet la mise en demeure puis l'évacuation forcée en cas d'installation illicite portant atteinte à l'ordre public. À l'inverse, une collectivité qui n'a pas réalisé ses équipements ne bénéficie pas de cette procédure accélérée : elle doit passer par les voies juridictionnelles classiques, plus longues.
La loi Égalité et citoyenneté de 2017 a ajouté un levier : le préfet peut, après mise en demeure restée sans effet, consigner les fonds nécessaires à la réalisation des équipements entre les mains d'un comptable public, en se substituant à la collectivité défaillante. Pour les voyageurs, le déficit de places se traduit très concrètement : itinéraires contraints, stationnements précaires, expulsions répétées, difficultés d'accès à l'eau et à la scolarisation, autant de situations documentées par le Défenseur des droits.
Un équilibre qui ne tient que si chacun joue le jeu
Au fond, la loi Besson est un contrat : des lieux d'accueil dignes contre un stationnement encadré. Quand une partie du contrat n'est pas exécutée, tout le monde y perd, les familles qui ne trouvent pas de place, les maires privés d'outils juridiques, les riverains confrontés à des installations improvisées. Les rapports officiels convergent sur ce point : ce n'est pas la règle qui manque, c'est sa mise en œuvre complète, département par département.
Un dernier mot, important : cet article présente le cadre légal de façon générale et ne remplace pas un conseil juridique. Pour une situation précise, stationnement, projet d'aire, contentieux, rapprochez-vous d'un avocat, d'une association spécialisée ou des services de la préfecture.
Société, droit, questions du quotidien : ce journal explore les sujets que tout le monde se pose sans toujours oser les creuser. Pour savoir qui l'écrit, direction ma page auteur.